[보도자료] 사회서비스원법 제정 1주년 기념, 공공성 중심의 사회서비스원 역할 강화 모색 국회 토론회

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1. 취지와 목적

• 지난해 8월, 사회서비스 관리 및 지원에 관한 법률안(이하 사회서비스원법)이 국회를 통과했습니다. 법 제정으로 인해 대부분의 돌봄서비스가 민간에 맡겨져 운영되어 발생했던 낮은 서비스 질과 돌봄노동자의 처우가 조금이나마 개선될 수 있을 것으로 예상됩니다. 그러나 법 제정과정에서 민간기관의 강한 반대와 이들을 대변하는 국민의힘 의원들의 발목잡기로 인해 핵심조항인 국공립 우선위탁 조건이 민간 기피 기관에 제한되는 방향으로 후퇴되어 법안의 실효성이 떨어졌습니다. 

• 사회서비스가 도입될 때, 비용 절감과 시민들의 선택권을 강조한다는 명목으로 서비스 제공기관을 대부분 민간에 맡겨 운영하도록 하고, 제대로 된 관리감독도 하지 않았습니다. 그러다보니 수익을 우선시한 불법, 편법 운영 등의 문제가 고질적으로 발생했고, 결국 시민들이 체감하는 서비스 질은 낮아지고, 돌봄노동자들은 열악한 환경에 놓일 수 밖에 없었습니다. 

• 그 어느때보다 돌봄에 대한 국가책임이 강조되는 상황입니다. 그러나 윤석열 정부는 중앙 및 시ᐧ도 사회서비스원을 통한 민관협업을 활성화하고, 돌봄 서비스 공적 지원을 축소하겠다고 밝히고 있어 사회서비스원 도입 취지가 훼손될 것으로 보여 우려가 되는 상황입니다. 실제로 대구시는 9월 중 대구시사회서비스원, 대구여성가족재단, 대구청소년지원재단, 대구평생학습진흥원 등 시 산하 4개 기관을 통폐합한 대구행복진흥사회서비스원이 출범될 예정이고, 울산의 경우 울산사회서비스원과 울산여성가족개발원, 울산연구원 복지연구기능을 통폐합하겠다고 발표했습니다. 

• 시민 누구나 질 높은 서비스를 제공 받을 권리를 보장하기 위해서 돌봄의 공공성은 반드시 실현되어야 합니다. 이에 돌봄공공연대와 남인순 더불어민주당 국회의원은 돌봄 서비스의 공공성을 강화하기 위한 방안을 논의하는 사회서비스원법 개정방안 모색 토론회를 개최했습니다.

2. 주요내용

• 사회 : 최혜지 서울여대 사회복지학과 교수

• 발제 : 김진석 참여연대 사회복지위원회 위원장

• 현재 사회서비스원 제도가 위기에 처해있음. 사회서비스원은 사회서비스 영역의 공공성 강화를 위한 대안으로 논의되어옴. 사회서비스원 설립 문제의식은 네 가지로 정리할 수 있음.

• 첫째, 사회서비스 영역 민간 중심성, 민간 의존성 극복 : 민간 중심 사회서비스 공급구조는 제공시설 운영의 불투명성과, 비민주성, 효과성의 결여 등의 문제를 발생시켰고, 이용자들과 종사자들의 불만과 더불어 시민의 정책 체감도도 하락하게 됨. 결과적으로 신사회적 위험에 대응하는 사회정책적 차원에서 과소공급의 문제를 야기함. 공공이 책임지는 사회서비스원 설립을 통해 사회서비스 제공시설 및 인프라 확충을 도모하고, 사회서비스 영역의 민간 의존성을 극복할 수 있음. 그러나 2019년 기준 사회서비스원 종사자는 1,563명에 불과하고, 시설 또한 매우 부족해 공공 사회서비스 직접제공자, 제공시설 측면에서 존재감이 부족함.

• 둘째, 양질의 사회서비스분야 일자리의 창출, 또는 기존 일자리의 전환 : 민간 공급자들은 ‘최소한으로 적정화된 질’의 서비스를 제공하는 경향을 보여 옴. 이는 인건비를 최소화하고 비정 규직 등 취약한 고용관계에 노출된 종사 노동자들이 열악한 노동 조건을 감수하는 방식으로 유지됨. 이 문제는 민간위탁 공공시설에서도 나타나고 있음. 사회서비스원은 종사자를 직접 고용함으로써 양질의 일자리를 창출하거나 전환하는 효과를 기대할 수 있음. 

• 셋째, 사회서비스 질 저하의 문제에 대한 정책적 대응 : 물리적, 정서적 교류를 기반으로 수행되는 사회서비스의 질은 종사자의 노동환경에 의해 결정되는 경향이 있음. 사회서비스원 설립 및 운영을 통해 양질의 공공사회서비스 일자리를 확보해 경험과 전문성이 뛰어난 현장의 사회서비스 종사노동자들의 사직과 유출을 막을 수 있음.

• 넷째, 사회서비스원의 설립과 운영을 통해 사회서비스 유형별 효과적이고 효율적인 운영모형의 개발 등 정책 및 제도개선의 근거자료를 축적할 수 있음. 효율적이고 효과적인 사회서비스 정책과 제도의 개발을 위해서는 서비스제공을 위한 시설과 인력의 확보 및 운영을 위한 적정모형의 개발과 이를 위한 근거 자료의 축적이 필수적이나 전적으로 민간에 의존하고 있는 현재의 사회서비스 체계에서는 이와 같은 근거자료의 확보와 이에 근거한 운영모형의 개발이 쉽지 않은 상황임. 사회서비스를 직접 운영하는 과정에서 이에 관한 자료의 축적이 가능하고, 향후 사회서비스 시설 및 인력 운영과 관련해 제도 및 정책모형을 개발, 개선할 수 있음. 

• 변화하는 사회서비스 정책 환경 속에서 정책과 재정의 지속가능성이 매우 불확실함. 지난 대선과 지선으로 발생한 정치적 의사결정 권력 주체의 변화는 사회서비스원 정책의 정책목표 달성과 지속가능성에 불확실성을 더하고 있음. 윤석열 정부의 사회복지 정책은 선별 복지와 혁신을 위한 민간 중심 제도 운영으로 요약됨. 정부는 사회서비스 혁신의 구호 아래 사회서비스 제공기관의 다 변화ᐧ규모화를 통한 품질 향상, 범부처-민관협업체계 구축 등을 약속하고 있는데 이는 제공기관의 다변화를 명분으로 기존 정부에서 적극적으로 추진되던 사회 서비스 공공성 강화 정책을 무효화하고, 정책환경 변화의 방향을 되돌리려는 시도인 것으로 해석됨. 정부는 사회서비스원을 사회서비스 혁신을 위한 지원을 강화하고 역량있는 공급 주체의 진입, 성장 지원 등 민간지원 기능 강화와 민간협업 활성화 방안을 마련하려 함. 윤석열 정부가 제시하는 사회보장정책의 기조, 특히 민간 중심의 혁신을 강조하고 사회서비스 제공자의 규모화와 다양화를 통해 복지돌봄서비스를 고도화하겠다는 전략 아래 현 정부의 사회서비스원 정책은 일정한 변화를 맞이하게 될 것으로 보임. 사회서비스 공급구조의 민간의존성 극복을 위한 공공 사회서비스 인프라 획기적 확충, 사회서비스 노동에 대한 사회적 인정 강화와 사회서비스 노동환경 개선, 사회서비스 질 개선 등의 과제는 우리 사회가 풀어야 할 과제임. 

• 지난 3월 시행된 사회서비스원법은 사회서비스원의 공공사회서비스 직접제공자로서의 역할과 기능을 명시하고, 공공 사회서비스 제공 인프라 확충과 사회서비스 노동환경 개선에 대한 국가와 지방자치단체의 책임을 명확히 하고 있음. 법이 규정하고 있는 사회서비스 공공성 강화를 위하여 현재의 사회서비스원법은 제정 당시부터 몇 가지 한계점을 가졌음. 이에 대한 개선방안을 제시함.

• 첫째, 사회서비스 공공제공기관의 획기적인 확대를 장려하기 위한 방안이 마련되어야 함. 현 사회서비스원법에 각 지자체별로 특정한 사회서비스 영역에 대해 최소한의 공공서비스제공비율을 충족하도록 강제하는 조항을 넣거나 사회서비스기본법 등 관련 법의 제정을 통해 같은 목적을 달성하도록 하는 방안을 고려해야 함. 둘째, 신규 설립되거나 재위탁 시기가 도래한 사회서비스 제공기관을 사회서비스원이 책임지고 위탁운영을 할 수 있도록 법 제11조(사업의 우선위탁) 조항에 대한 개정이 필요함. 특히 신규 설립한 사회서비스 제공기관의 사회서비스원 우선위탁 의무조항이 포함되는 방향으로 법이 개정되어야 함. 셋째, 사회서비스 공공성 강화와 이를 통한 주민의 존엄한 돌봄권 보장의 의지가 있는 기초지방자치단체도 사회서비스원을 설립하는 주체가 될 수 있도록 하는 방향의 개정이 필요함. 주민의 돌봄 및 사회서비스 욕구 충족의 책임을 지고 있는 기초지자체와 공공사회서비스 제공주체로서 사회서비스원과의 적극적 파트너쉽은 성공적인 커뮤니티 케어 실현의 필수적인 요소임. 넷째, 사회서비스원의 안정적 운영을 위한 재정지원 체계를 구축해야 함. 장기요양보험, 보육, 방과후 돌봄, 제도밖 정책 등의 기획 및 운영을 위한 재정 지원의 근거를 법에 명시함으로써 사회서비스원은 커뮤니티케어 구현을 위한 지방 자치단체의 명실상부한 공공파트너로 자리매김할 수 있을 것임.

• 토론1 : 양난주 대구대 사회복지학과 교수

• 사회서비스원의 역할은 개별 사회서비스원의 자율적 결정사항이 아니라 국가와 지자체가 사회서비스를 발전시키기 위한 전략과 실행과제 안에서 구체화되어야 함. 사회서비스원법에 의해 국가와 지방자치단체는 국공립사회서비스 제공기관을 확충하고 민간사회서비스 제공기관을 지원해야 함. 정부와 지방자치 단체는 지역별 사회서비스 수요·공급과 서비스 질을 진단하여 낮은 질의 서비스를 공급하는 제공기관을 시장에서 퇴출하고 서비스 질을 상향할 수 있는 공공의 시설투자와 인력투자 계획을 세울 수 있어야 하며, 현재 생산되는 사회서비스 실태를 파악하고 인프라의 공공성을 강화하기 위해 공공투자가 이루어져야 할 영역과 유형을 결정할 근거와 원칙을 생산해내는 것이 필요함. 시도 사회서비스원은 신설 공공시설과 기관 공공위탁운영을 통해 우리나라의 전문화된 공영모델을 선보이고 정착시켜야 함.

• 사회서비스원법 제5조 사회서비스 기본계획 수립 조항에 따르면 사회서비스 정책의 기본목표와 추진방향, 지역별 실태파악과 균형발전 점검, 제공기관 확충을 위한 목표와 실행방안, 종사자 처우개선 방안, 전달체계 개선방안, 이용자 인권 및 권리보장 방안, 사회서비스 품질향상을 위한 평가 및 개선 방안 등을 망라하는 내용을 광역지자체, 기초지자체별로 모두 수립해야 함. 보건복지부의 국고보조금사업 방식으로 종적 확대과정을 가져온 사회서비스 분야에서 지역차원의 횡적 실태와 진단이 이루어지고 필요한 개선계획이 수립되어야 함. 지역에서 필요한 서비스들을 포괄보조금방식 안에서 탄력적으로 도입하고 확대하는 시도들이 이루어져야 함. 사회서비스원법 6조는 새로운 사회서비스의 개발과 확산이 사회서비스원을 통해 실시될 수 있다는 점을 명시하고 있음. 현재 시·도 사회서비스원은 현재의 역할 가운데 광역 차원에서 지역기반 사회서비스정책 전문성 기능으로 유지되어야 할 것과 앞으로 기초 단위로 확산되어야 할 공급 관련 기능과 역할을 구분할 수 있어야 함.

• 사회서비스원법 제4조는 국가와 지방 자치단체의 책임이 국공립 사회서비스 제공기관 확충과 더불어 민간 사회서비스 제공기관 지원에 있음을 명시하고 있음. 공공, 민간비영리, 민간영리 주체가 공존해야 하는 새로운 사회서비스 공급 환경에서 각 공급주체의 특성과 장점을 살려 시너지를 낼 수 있도록 더욱 섬세한 정책이 설계되어야 함.

• 토론2 : 박민아 정치하는엄마들 공동대표

• 정부의 역할은 모든 국민이 조건, 경제력에 따라 돌봄 여부와 돌봄의 질이 달라지지 않고 돌봄이 필요한 누구나 질 좋은 돌봄을 받게 하는 것임. 이를 위해 사회서비스원법이 제정되었으나 현 정부는 돌봄을 수익 창출의 도구로 여기며 민간영역의 돌봄을 강화하려 함.

• 팬데믹 시기 학교가 문을 닫고 공적 돌봄이 부재한 상황에서 양육자들은 사적 돌봄에 전적으로 의존할수밖에 없었고 경제적 부담이 커짐. 노인 요양 또한 공공의 영역이 부재하고 사적으로 돌봄을 해결해야 했음. 공적 돌봄 체계가 부실하고 공적 돌봄이 필요한 이들이 절실한 현재 상황에서는 사회서비스원의 강화를 논해야지 통폐합을 논하는 것은 문제가 있음. 돌봄이 민간 영역에 위탁되었을 때 국고보조금을 사적으로 운용하거나, 민간 어린이집 운영 업체가 어린이집 원장과 공모해 급식·교구 업체들로부터 수십억 원대 불법 리베이트를 받은 사례가 있었음. 돌봄의 민간 위탁은 결국 돌봄이 이윤 추구라는 목적 달성의 도구로 전락할 수 있음을 의미함. 양육자가 바라는 것은 국공립어린이집에 다니는 아이들 뿐만 아니라 더 많은 아동들이 공적 영역에서 돌봄 받을 수 있도록 영역을 넓히는 것임. 가장 시급한 것은 장애통합어린이집 흡수와 신설임. 사회서비스원은 장애 아동들이 돌봄 사각지대에 놓이지 않도록 그 역할에 집중해야 함.

• 또한 사회서비스 공공성 강화를 대상자들이 체감하려면 사회서비스원 현장 기관 수탁이 이루어져야 하나, 최근 2차례 기관 위탁에서 사회서비스원이 민간에 밀리는 일이 발생함. 위탁을 결정하는 주체가 기존 원장들의 입김과 인력이 주류인 보육 정책위라는 점에서 진입과 안착에 대한 우려가 있음. 사회서비스원의 안정적이고 신뢰할 수 있는 운영안이 명확히 제시되어야 함.

• 돌봄노동자들의 처우를 개선하고 아동의 돌봄의 질을 높이기 위해서는 국공립 어린이집 및 유치원부터 아동대교사비율을 낮추어야 함. 또한 보조교사가 아닌 보육교사를 투입하여 정규직 교사들을 늘려야 돌봄의 질도 보장될 것임.

• 사회서비스원법은 국민의 일상에 매우 맞닿아 있음. 사회서비스원의 만들어진 목적과 사회서비스원이 어떤 역할을 하는지 그리고 우리 사회에 사회서비스원이 있음으로 있어서 돌봄의 영역이 어떻게 달라질 수 있는지를 사회적으로 더 많이 알리고 대중들에게 더 많은 지지를 얻을 수 있기를 바람.

• 토론3 : 김영화 대구시사회서비스원 원장

• 사회서비스원은 예산 부족으로 노동자를 정규직으로 채용하지 못했고, 그로 인해 전문성이 떨어지고 민간과의 차별성이 떨어짐. 현장에서 바라본 사회서비스원의 문제점을 되짚어보고 사회서비스원의 공공성 강화 방안을 모색하고자 함.

• 대구시 사회서비스원은 희망원의 인권문제를 해결해달라는 지역의 바람 속에서 출범함. 그러나 코로나19 감염병 유행 시기 대구시 사회서비스원은 재빠르게 긴급돌봄지원단을 모집해 돌봄 공백을 최소화했고 이는 흔들리던 대구시  사회서비스원의 정체성을 확립하는데 결정적 계기가 됨. 코로나19로 인해 은폐되었던 다양한 돌봄 공백들은 사회서비스원의 역할을 분명히 보여줌. 

• 그러나 사회서비스원의 돌봄노동은 좋은 돌봄이 될 수 없었음. ▲사회서비스원에 위탁된 사회복지시설의 성격이 달라 종사자 노동환경과 근로조건에 편차가 커 지속적 갈등과 노무 분쟁을 유발함. ▲종사자의 실질적 근로조건이 일용직에 가까워 긴급돌봄이 필요한 상황에서 기동력을 발휘하기 어려움. ▲종합재가센터 요양보호사 휴업수당과 관련한 분쟁이 지속되고 있고, 민·형사재판을 앞두고 있음. 이는 사회서비스원의 업무 마비와 행정적 소모를 발생시킴. 지금의 인력구조와 보상체계로 돌봄의 공공성 확보 목적을 달성하긴 어려움. ▲상시전문인력 확보가 가능한 예산지원과 법, 제도적 장치를 확보해야 함.

• ‘돌봄'이라는 사회서비스원의 정체성을 확립하기 위해선 사회서비스원법의 강화와 제도 정비가 필수적임. 각 지역의 사회서비스원은 능동적으로 지역사회의 특성에 맞는 돌봄과 사각지대를 계속 발굴해 공백을 최소화해야 함. 공급자 위주의 행정체계를 바꾸고 ‘돌봄을 필요로 하는 사람'을 중심으로 한 접근성 강화 방법 모색이 시급함. 단기적으로 활용할 수 있는 지역 자원과 시스템을 찾아 연결시키고 주민들을 활용한 ‘상시돌봄체계'를 만들어야 함. 

• 앞으로 사회서비스원의 역할은 지역사회에서 더욱 다양하게 요청될 것임. 당장의 긴급돌봄으로부터, 틈새와 사각지대를 찾아내어 돌봄을 제공하는 일, 나아가서 상시적 돌봄기관으로 굳건하게 지역사회를 지켜내고 이를 <공공의료 보건 돌봄>을 하나의 체계로 묶어 내야 함. 사회서비스원은 지역사회에서 주민들의 따뜻하고 든든한 이웃으로, 삶의 동반자로 역할을 해내야 할 시대적 과제를 안고 있음.

• 토론4 : 이재훈 민주노동연구원 객원연구위원, 사회공공연구원 연구실장

• 사회서비스원은 민간 중심의 공급구조를 재편하기 위한 전략적 기획으로 제도화 과정이 순탄치만은 않았음. 사회서비스원 노동자 88.1%는 사회서비스원이 지역사회에서 중요한 역할을 수행하고 있고,  52.9%는 민간보다 서비스 질이 좋다고 인식함. 그러나 당초 계획보다 추진 속도가 느리고 아직 제도 초기의 불안전성이 존재하고, 제대로 안착되기 전에 지역에서 통폐합 등 존폐의 위기가 발생함. 이는 사회서비스원의 제도적, 재정적 지원에 한계가 존재했기 때문임.

• 사회서비스원 위기의 본질은 설립의 핵심목표이자 정체성인 공공부문이 사회서비스 제공시설과 인력을 직접 운영, 고용하며 지역사회 내 사회서비스의 공공성 강화와 질 향상을 도모하는 방향성이 유실되고 있다는 것임. 현장에서도 사회서비스원은 서비스 공급자로서의 역할보다 민간 지원이나 공공수탁사업에 대한 비중이 높음. 또한 사회서비스원 노동자의 47%(1,908명)가 계약직이고 정규직은 무기계약직 53%가 포함된 수치임. 사회서비스원 노동자 직장 만족도는 5.52/10점에 불과함.

• 윤석열 정부의 ‘민간 주도 일자리 성장정책'은 사회서비스 분야에도 그대로 투영됨. 사회서비스의 민간주도 고도화 핵심은 민간 중심의 공급을 대안으로 제시한 것임. 사회서비스의 다양한 공급주체 활성화는 민간자본의 투자와 참여를 활성화하겠다는 것임. 또한 정부의 공공부문 축소와 재정건전성 강화 계획은 사회서비스원의 통폐합과 민간지원 중심, 사회서비스원 재정지원 축소 및 공공인프라 확충 계획 부재로 나타나고 있음.

• 사회서비스원 역할 강화를 위해서는 국가와 지자체의 공적 역할을 강화해야 함. 사회서비스의 공적 제공기관을 확보하고 종합재가센터를 확충해야 함. 또한 공공수탁은 사회서비스와 연관된 시설이나 사무를 중심으로 우선 위탁대상에 포함해야 함. 정부와 지자체에게는 체계화된 역할 조정과 책임이 요구됨. 중앙정부의 재정지원, 운영 전반에 대한 감독과 지원이 강화되어야 함. 또한 통합적이고 체계적인 운영 및 관리체계를 구축하고 광역시도 및 기초지자체간 역할분담과 사업연계를 체계화해야 함. 끝으로 사회서비스원 운영의 민주적 거버넌스를 구축해야 함.

• 토론5 : 김혜래 보건복지부 사회서비스자원과장

• 마지막으로 종합토론을 진행한 후 토론회를 마무리하였습니다.