[AI디지털교과서 중단 공동대책위원회] '법률상 의무 없는 일'을 하게 해 이주호 장관을 직권남용으로 고소 20241110

보도자료/논평/성명서 / 20 November 2024 / 0 Comments

프로젝트

보도자료
보도일시	2024. 11. 20. 수
담당	사무국	010-3693-3971
	AI디지털교과서 중단 공동대책위원회
배포일시	2024. 11. 20. 수	총 8매 (별첨 건)

헌법 제31조 제1항 및 제6항

교육기본법 제4조 제2항

지방교육교부금법 제1조 등

‘법률상 의무 없는 일’을 하게 해

이주호 장관을 직권남용으로 고소함

Ⅰ. 고 발 취 지

피고발인은 교육부 소관 법률의 시행령 일부개정령안 입안에 관한 직무권한을 남용하여 지방교육재정교부금법에 따른 기준재정수요액 측정항목에 ‘인공지능(AI) 디지털교과서’ 이용과 관련한 항목을 추가함으로써, 지방교육재정교부––금 지급 실무 담당자로 하여금 대한민국 헌법 및 교육기본법, 지방교육재정교부금법 등에 반하여 직무집행을 보조하도록 하였습니다.

이에 고발인은 피고발인을 직권남용죄로 고발하오니 엄중하게 수사하여 처벌하여 주시기 바랍니다.

Ⅱ. 사건 개요

1. 교육부는 2023. 6. 8. 3대 교육개혁 과제인 디지털 교육혁신의 일환으로 ‘AI 디지털교과서 추진방안’을 발표한 바 있습니다. 그 주된 내용은 2025년부터 수학, 영어, 정보, 국어(특수교육) 교과에 AI 디지털교과서를 우선 도입하고, 2028년까지는 국어, 사회, 역사, 과학, 기술·가정 등으로 확대하겠다는 것입니다

(증 제2호 2023. 6. 8. 자 교육부 보도자료 – 인공지능(AI) 디지털교과서로 1:1 맞춤 교육시대 연다).

이를 위해 ▲ AI 디지털교과서의 법적 지위를 “교과서”로 ‘격상’하고, ▲ 서책형 교과서를 선택하면 동일 발행사의 디지털교과서가 자동으로 배정되는 형태인 현재의 디지털교과서 선정 방식을 개선하여, 단위 학교별로 서책형 교과서와 별도로 디지털교과서 발행사를 독자적으로 선정 할 수 있도록 할 것이라고 발표하였습니다(증 제3호 교육부, ‘AI 디지털교과서 추진방안’).

위와 같은 계획을 실행하기 위하여, 정부는 먼저 2023. 10. 24. ‘교과용도서에 관한 규정’(대통령령, 이하 ‘교과용도서규정’이라고 합니다)을 개정하여, 제2조 제2호의 “교과서” 정의규정에 “지능정보화기술을 활용한 학습지원 소프트웨어”를 포함시켰습니다.

교육부는 위 대통령령 규정의 개정에 따라 AI 디지털교과서의 ‘법적 근거’가 마련되었을 뿐만 아니라, AI 디지털교과서의 ‘교과서’로서의 지위가 확보되었다 발표하였습니다(증 제4호 2023. 10. 16. 자 교육부 보도자료 – 인공지능(AI) 디지털교과서 법적 지위를 얻다). 위 대통령령 규정 개정만으로 2025년도부터 단위 학교별로 AI 디지털교과서를 선정하여 이를 활용한 교육활동을 함에 어떠한 법적 제약도 존재하지 않게 되었다는 취지로 이해됩니다.

그러나 교육부의 위와 같은 정책 추진은 다음과 같은 심대한 문제점을 내포하고 있습니다.

첫째, ‘교과서제도 법률주의’ 원칙에 위배될 소지가 있습니다.

헌법 제31조 제6항은 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다”이른바 ‘교육제도 법률주의’를 명시하고 있습니다. 이는 “국가의 백년대계인 교육이 일시적인 특정 정치세력에 의하여 영향을 받거나 집권자의 통치상의 의도에 따라 수시로 변경되는 것을 예방하고 장래를 전망한 일관성이 있는 교육체계를 유지·발전시키기 위한 것이며, 그러한 관점에서 국민의 대표기관인 국회의 통제하에 두는 것이 가장 온당하다는 의회민주주의 내지 법치주의 이념에서 비롯된 것”입니다(헌법재판소 1992. 11. 12. 선고 89헌마88 전원재판부 결정).

한편, 헌법재판소는 교육제도 법률주의를 명시하고 있는 헌법 제31조 제6항의 취지상, ‘교육제도의 일환인 교과서제도에 대하여서도 법률주의의 원칙에 따라야 하는 것이 당연하다’고 하여, 각급 학교의 교과서에 대하여도 법률이 정하는 바에 따라야 하는 것임을 명확히 한 바 있습니다(위 헌법재판소 89헌마88 결정 참조).

이에 따라 현행 초·중등교육법 제29조는 교과용 도서에 관한 사항을 법률에 규정해두고 있습니다. 아래에서 살펴보는 초·중등교육법 제29조 제2항에 근거하여 교과용 도서의 범위 등에 관한 사항을 구체적으로 정하기 위해 마련된 대통령령이 바로 위에서 살펴본 ‘교과용도서규정’인 것입니다.

초·중등교육법 중

제29조(교과용 도서의 사용) ① 학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육부장관이 검정하거나 인정한 교과용 도서를 사용하여야 한다.

② 교과용 도서의 범위·저작·검정·인정·발행·공급·선정 및 가격 사정(査定) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

여기서 말하는 교과용 “도서”가 무엇을 의미하는지에 관하여, 현행 법체계(초·중등교육법) 내에 구체적인 정의규정이 없는 바, 법률문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석해야 할 것인데, 국립국어원이 편찬한 표준국어대사전에 따르면, “도서”란, “일정한 목적, 내용, 체재에 맞추어 사상, 감정, 지식 따위를 글이나 그림으로 표현하여 적거나 인쇄하여 묶어 놓은 것”을 의미하고, “책(冊)”의 동의어에 해당한다고 되어 있는 바(같은 사전에서 “책(冊)”은 “종이를 여러 장 묶어 맨 물건”을 말한다고 정의하고 있습니다), “도서” 역시 그와 동일한 것으로 해석되어야 할 것입니다.

이러한 점을 종합하여 보면, 책이 아닌 전자저작물에 해당하는 “디지털교과서”는 엄밀한 의미에서 독립된 별도의 교과용 “도서”에 해당한다고 보기는 어렵고, 단지 서책의 형태로 만들어진 교과용 “도서”의 부속물(교과용도서규정 제2조 제2호 소정의 ‘그 밖에 음반·영상 등의 전자저작물’ 역시 별도의 “도서”로 보지 않고 교과용 “도서”의 부속물로써 고려되고 있습니다)로서만 기능하는 것으로 이해함이 타당합니다.

이는 교육부가 2023. 1. 경 AI 디지털교과서 도입을 최초로 언급하면서 스스로 AI 디지털교과서를 “AI 기반 코스웨어(Course-ware)”로 소개하였던 것과도 일맥상통합니다. 당시 교육부는 코스웨어란 “교과과정(course)”과 “소프트웨어(software)”의 합성어로 “교수·학습을 효과적으로 성취할 목적으로 바람직한 교수환경 또는 수업 조건을 창출해낼 수 있도록 설계된 컴퓨터 소프트웨어”라고 설명을 덧붙인 바도 있다는 점에 주목할 필요가 있습니다(증 제5호 교육부, ‘2023년 주요업무 추진계획’).

위와 같은 관계법령 해석상, ‘인공지능(AI) 디지털교과서가 교과용 도서로서 독립적인 법적 지위를 얻었다’는 취지의 교육부 발표는 초·중등교육법 제29조 소정의 교과용 “도서”의 해석에 맞지 않는 주장이라 할 것입니다. 무엇보다, 교육부는 단순히 대통령령(‘교과용도서규정’)의 개정만으로도 AI 디지털교과서에 별도의 교과용 “도서”로서의 법적 지위를 부여할 수 있다고 전제하고 위와 같은 주장을 하고 있는 것으로 보이는데, 이는 그 자체만 놓고 보더라도 교과서제도 법률주의 원칙에 위배되는 것일 소지가 있다고 할 것입니다.

둘째, 디지털 기기의 사용이 성장기 어린이와 청소년에게 미치는 영향과 부작용이 과학적으로 제대로 규명되지도 않은 상황에서, 일선 학교에 AI 디지털교과서 사용 “의무”를 부과하게 된다는 점에서 문제적입니다.

만약 교육부가 주장하는 것처럼, AI 디지털교과서가 교육부가 주장하는 것처럼 교과용 “도서”로서의 실체를 갖추었다고 평가한다면, 이를 반드시 사용해야 할 법적 의무가 일선 학교에 부과되게 됩니다. 위에서 살펴본 바와 같이 초·중등교육법 제29조 제1항 및 헌법재판소 89헌마88 결정의 취지에 따라, “학교에서는 … 교과용 도서를 사용하여야 한다”고 해석되기 때문입니다.

사안이 이렇다면, 디지털기기의 사용이 성장기 어린이, 청소년에게 미치는 영향과 부작용이 큰 것을 고려하여 각 학교가 AI 기반 코스웨어를 사용하지 않겠다는 결정을 독자적으로 할수조차 없게 됩니다. AI 디지털교과서는 별도의 교과용 “도서”로서의 지위를 가진다고 보게 된다면, 이를 반드시 사용하여야만 하는 법적 의무가 학교에 부과되게 되기 때문입니다.

미국, 프랑스, 영국, 호주를 비롯하여 해외 어떤 국가에서도, 일종의 학습지원 소프트웨어에 불과한 AI 디지털교과서를 “교과서” 또는 “교과용 도서”로 도입하고 있지 않습니다. 디지털 기기의 사용이 어린이 및 청소년에게 미치는 부작용이 크다는 점을 고려하여, 오히려 아날로그적 교육 방식을 재도입하고자 하는 해외 사례도 많이 있습니다. 교육부의 위 정책은 이러한 세계적인 추세에도 역행하여, 각급 학교에 AI 디지털 교과서 활용을 사실상 강제하는 것에 해당합니다.

셋째, 개인정보 보호와 관련한 대책이 미처 마련되지 않은 상태에서 일선 학교에 AI 디지털교과서 사용 “의무”를 부과하게 된다는 점에서도 문제적입니다.

현행 개인정보 보호법 제22조 제1항은 “개인정보처리자는 만 14세 미만 아동의 개인정보를 처리하기 위하여 이 법에 따른 동의를 받아야 할 때에는 그 법정대리인의 동의를 받아야 하며, 법정대리인이 동의하였는지를 확인하여야 한다”고 규정하고 있습니다. 아동·청소년의 개인정보 보호에 관한 문제는 사회적으로 매우 중요한 문제로 대두되고 있으며, 관계부처 합동으로 발표한 ‘아동·청소년 개인정보 보호 기본계획’(2022. 7.)에는 현행법상 보호 대상을 만 14세 미만에서 만 18세(또는 만 19세) 미만으로까지 확대하는 내용이 담겨있기도 합니다.

교육부가 밝힌 바에 따르면 AI 디지털교과서는 학습자인 아동·청소년의 개인정보를 수집하고, 이를 이용하여 학습자료를 만들어내는 방식으로 사용될 것으로 보입니다. 그런데 교육부는 ▲ AI 디지털교과서가 수집·이용하게 될 개인정보는 어떻게 보호되는 것인지, ▲ 정보주체인 아동·청소년 혹은 법정대리인이 개인정보의 수집·이용에 동의하지 않을 경우 AI 디지털교과서의 활용을 어떻게 할 수 있다는 것인지, ▲ 교육소외계층 학생들이 법정대리인의 동의 및 확인을 받기 곤란하거나 매우 어려운 상황에 놓일 경우 이는 어떻게 처리할 것인지 등과 같은, AI 디지털교과서 도입에 앞서 반드시 선제적으로 해결되어야 할 문제들에 대한 해답은 전혀 제시하지 않은 채, 위 정책을 무리하게 추진하고 있는 것입니다.

넷째, 무엇보다 디지털교과서를 기존에 개발하여 서비스해 오고 있는 발행사, 교사, 학생, 학부모 등 각 주체들이 우려의 목소리를 내고 있음에도 이에 대한 면밀한 분석이나 고려 없이 졸속으로 일선 학교에 AI 디지털교과서 사용 “의무”를 부과하는 정책을 수립하였다는 점에서도 심히 문제적입니다.

2023년 2월에서 3월 사이 기존에 디지털교과서를 개발하여 서비스해오고 있는 주요 발행사 6곳 및 중소규모 발행사 8곳을 대상으로 시행한 ‘AI 디지털교과서 도입 등 개발 방식 관련 의견조사’ 결과를 보면, 대체로 모든 발행사가 ▲ 일정 및 시범 모델 부족에 대한 우려, ▲ AI 기술의 부정확성 및 정신적·신체적 부작용에 대한 우려, ▲ 서책형 교과서와의 연계 부족 등에 대한 우려 ▲ 공공 교육 데이터의 신뢰성과 개인정보에 대한 보안 우려 등을 표시하였음을 확인할 수 있습니다.

또한, 2024. 5. 28. 국회 전자청원시스템에는 ‘교육부의 2025 AI 디지털교과서 도입 유보에 관한 청원’(청원번호 2200011)이 국민동의청원으로 제출된 바도 있습니다. 위 청원의 취지는 ‘디지털 기기의 사용이 성장기 어린이 청소년에게 미치는 영향과 부작용이 큰 만큼 아날로그적 교육 방식을 재도입 중인 해외 사례를 충분히 고려하여 디지털교과서의 사용 결정을 재논의할 필요가 있다’는 것이었습니다. 청원의 최종 동의 수는 56,605명으로, 30일 이내 5만 명 이상의 동의를 받아, 2024. 6. 27. 에는 소관 상임위원회인 교육위원회로 위 국민동의청원이 회부되기까지 하였습니다(증 제6호 2024. 6. 28. 자 경향신문 기사 – ‘AI 디지털교과서 도입 유보’ 국민동의청원 5만명 달성).

위 사안과 관련하여 국회에서도 토론회가 활발히 개최되었고(증 제7호 국회 토론회 발제문 – AI 디지털교과서 정책 추진 현황 및 쟁점), 국회입법조사처 에서는 AI 디지털교과서를 “교육용 도서” 대신 “교육자료”로서 도입하도록 하는 방안이 검토되어야 한다는 취지의 자료가 나오기도 했습니다(증 제8호 국회입법조사처 현안분석 – AI 디지털교과서의 법적 성격과 입법 과제).

2. 한편, 이처럼 교육부가 일방적으로 추진하고 있는 위 AI 디지털교과서 도입 정책사업에 대한 여러 비판과 우려가 제기되는 상황 속에서, 가뜩이나 모자란 지방교육재정교부금으로 위 정책사업 추진에 필요한 비용을 충당하는 내용의 시행령이 통과되었습니다.

지방교육교부금법은 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치·경영하는 데 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여, 교육의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 하는 법률로(제1조 참조), 교육부장관으로 하여금 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미치지 못하는 지방자치단체에 대하여 그 부족한 금액을 기준으로 하여 보통교부금을 총액으로 교부하도록 규정하고 있습니다(제5조 제1항 참조). 여기서 말하는 ‘기준재정수요액’이란, 지방교육 및 그 행정 운영에 관한 재정수요를 같은 법 제6조에 따라 산정한 금액을 말하는데, 법 제6조 제2항은 기준재정수요액 측정항목과 측정단위를 대통령령(동법 시행령 제4조, [별표 1])으로 정한다고 규정하고 있습니다.

2024. 10. 29. 국무회의에서 의결된 지방교육교부금법 시행령 일부개정령안은 위와 같은 내용을 정하는 시행령 [별표 1]을 개정하는 것을 내용으로 합니다. 기준재정수요액의 측정항목에 “디지털기반교육활성화 지원 – AI 디지털교과서” 항목을 추가하는 것입니다.

Ⅲ. 관련 규정 및 법리

형법

제123조(직권남용) 공무원이 직권을 남용하여 사람으로 하여금 의무없는 일을 하게 하거나 사람의 권리행사를 방해한 때에는 5년 이하의 징역, 10년 이하의 자격정지 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

공무원이 직권을 남용하여 사람으로 하여금 의무 없는 일을 하게 하거나 사람의 권리행사를 방해할 경우, 이는 형법 제123조 소정의 직권남용죄에 해당합니다.

여기서 ‘직권남용’이란, 공무원이 그의 일반적 직무권한에 속하는 사항에 대하여 그것을 불법하게 행사하는 것, 즉 형식적∙외형적으로는 직무집행으로 보이나 그 실질은 정당한 권한 이외의 행위를 하는 경우를 의미합니다(대법원 1991. 12. 27. 선고 90도2800 판결 참조).

나아가 ‘의무 없는 일을 하게 함’은 원칙적으로는 법령상 의무 없는 자에게 이를 강요하는 것을 말하나, 의무가 있더라도 그 의무내용을 변경하여 하게 하는 경우도 포함된다는 것이 판례입니다(대법원 2012. 1. 27. 선고 2010도11884 판결 등).

1. 이 사건의 경우

가) 이 사건 피고발인 이주호는 지방교육교부금법의 소관부처이자, AI 디지털 교과서 관련 정책을 추진하고 있는 주무부처인 교육부의 수장인 교육부장관입니다.

일반적으로 대통령령 정부입법 절차를 살펴보면, 어떠한 정책의 주무부처인 중앙행정기관이 그 소관 사항에 대하여 법령안을 입안하고, 관계기관과의 협의과정과 사전영향평가, 입법예고 등의 절차를 거쳐 최종적으로 국무회의 심의를 거치게 됩니다. 이후 국무회의 심의를 거친 법령안에 국무총리 및 관계 국무위원이 부서하고, 대통령이 재가하여 공포됨으로써 대통령령으로서 성립하게 되는 것인 바, 교육부가 소관하는 법령의 개정안을 입안하여 그것이 최종적으로 공포되게 하는 것은 교육부장관인 피고발인의 일반적 직무권한에 속한다고 할 것입니다.

나) 헌법 제31조 제1항은 ‘모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다’고 하여 ‘교육의 기회균등’을 국민의 권리 중 하나로 명시하고 있습니다. 이는 헌법 제11조가 천명하고 있는 평등원칙을 교육 면에서 실현하기 위한 조항으로 해석됩니다. 이와 함께 교육기본법 제4조 제2항은 ‘국가와 지방자치단체는 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교원 수급 등 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하여 시행하여야 한다’고 정하여, 헌법 제31조 제1항에 규정된 균등하게 교육을 받을 권리를 보다 실효성 있게 보장할 수 있도록 하고 있습니다.

헌법은 이러한 국민의 수학권(修學權)의 차질없는 실현을 위하여 교육제도와 교육재정 및 교원제도 등 기본적인 사항이 법률에 의하여 시행되어야 할 것을 규정(제31조 제6항)하고 있습니다. 이에 따라 ‘균등하게 교육을 받을 권리’를 보다 실효성 있게 보장하기 위한 제도로서, 지방자치단체 간 교육 여건의 격차를 해소하는 지방교육재정교부금 제도가 법률(지방교육교부금법)에 기초하여 도입되어 있습니다. 그리하여, 지방교육교부금법은 ‘지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치∙경영하는 데 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부’하도록 함으로써, ‘교육의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로’ 한다고 명시하고 있는 것입니다(제1조 참조). 여기서 국가가 지방자치단체에 교부하는 재원은 헌법상 교육의 기회균등을 실현하기 위해 필수불가결한 비용, 즉 모든 학생이 교육을 받음에 있어서 거주지역에 따른 경제적인 차별이 없도록 수학하는 데 반드시 필요한 비용에 한정된다고 봄이 타당할 것입니다.

‘기준재정수요액’ 측정항목과 측정단위를 정하는 것 역시 근본적으로 교육의 균형있는 발전을 도모하는 데 사용될 보통교부금 교부 기준을 설정하기 위해 하는 것입니다. 즉, 교육부장관은 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미치지 못하는 지방자치단체에 대하여 그 부족한 금액을 기준으로 하여 보통교부금을 교부하도록 되어 있는 바(지방교육교부금법 제5조 제1항), 기준재정수요액측정항목은 교육의 균형있는 발전을 도모하는 데 직접적으로 관련된다고 볼 수 있는 기본 항목들, 즉 거주지역에 따른 경제적 차별 없이 수학하는 데 필요한 필수불가결한 비용 항목으로 구성됨이 타당합니다. 지방자치단체의 재정 상황에 따라 교직원 인건비를 제대로 지급하지 못하거나, 학교 운영에 필요한 경비, 시설비 등이 필요한 만큼 지급되지 못할 경우, 교육의 균형있는 발전이 저해되게 되므로 위 항목들이 기준재정수요액 측정항목으로 포함되어 있는 것은 법률의 취지와 목적에 부합하는 것이라 할 수 있겠습니다.

그러나 AI 디지털교과서 관련 항목은 이와 다릅니다. AI 디지털교과서 도입 및 이용에 필요한 비용을 지원하는 것과 ‘교육의 균형있는 발전’이 과연 어떠한 직접적인 관련이 있는지 고발인은 의문을 제기하지 않을 수 없습니다.

무엇보다 위에서 살펴본 바와 같이 AI 디지털교과서와 관련한 정책은 헌법이 명시하고 있는 ‘교육(교과서)제도 법정주의’에 위배될 소지가 있을 뿐만 아니라, 아동∙청소년에게 미칠 수 있는 부작용이나 개인정보 침해 우려 등과 관련하여 아직 충분한 검증을 거치지 않은 정책입니다. 해당 정책에 대한 비판의 목소리가 높은 바, 아직은 보다 깊은 사회적 논의를 거쳐 실제 계획대로 정책을 시행해나갈지 여부를 면밀히 검토해야 하는 단계라고 보아야 합니다.

결국 이러한 사정들을 종합적으로 살펴볼 때, 이번 지방교육교부금법 시행령 개정은, ‘교육의 균형있는 발전’에 기여하기 위해서라기 보다, 오로지 AI 디지털교과서 제도 시행을 둘러싼 여러 비판의 목소리를 억누르고 정책의 시행을 강행할 목적으로 이루어진 것이라고 봄이 상당합니다.

다) 요컨대 이는 피고발인 교육부장관이 오로지 사회적 비판의 목소리가 높은, 추가적인 검증이 필요한 정책을 강행하기 위한 목적으로, 소관 법률의 시행령 개정안 입안과 관련한 일반적 직무권한을 남용한 것이라 봄이 타당합니다.

이와 같은 직무권한 남용 행위로 인하여 지방교육재정교부금 지급 실무 담당자는 대한민국 헌법 제31조 제1항 및 제6항 및 교육기본법 제4조 제2항, 지방교육교부금법 제1조 등에 반하여 직무집행을 보조하게 된 것인 바, ‘법률상 의무 없는 일’을 하게 된 것으로 넉넉히 평가될 수 있다고 할 것입니다.