[시사인] 윤석열 인수위는 왜 ‘스쿨존 30km/h’가 불편할까

4월5일 대통령직인수위원회는 기자회견을 열어 정책 하나를 발표했다. 보도자료 제목은 ‘교통안전 확보와 함께 국민 편의를 위한 속도제한 탄력 운영’. 요지는 도로의 ‘속도제한 완화’였다. 대상은 ‘안전속도 5030’ 적용 도로와 어린이보호구역(스쿨존). 각각 제한속도 30~50㎞/h와 30㎞/h로 묶인 이 도로의 일부 구간, 혹은 일부 시간대에 차량이 속도를 더 낼 수 있게 바꾸겠다는 내용이었다.

‘안전속도 5030’은 보행자 통행이 많은 도시부 지역의 차량 제한속도를 일반도로는 50㎞/h, 주택가 등 이면도로는 30㎞/h 이하로 하향 조정하는 정책이다. 도시부 도로란 시가화 지역의 도로, 즉 도로 주변에 건물이 자리하고 교차로도 자주 나타나며 횡단보도도 많은 길을 의미한다. 도시부 차량 속도를 30~50㎞/h으로 제한하는 정책은 1970년대 유럽 국가들에서 도입해 OECD 37개국 중 31개국에서 이미 시행하고 있다. 한국은 2016년부터 경찰청, 국토교통부, 행정안전부, 교통안전공단, 도로교통공단, 손해보험협회 등 12개 민·관·학 기관이 ‘안전속도 5030 협의회’를 구성해 정책을 연구하고 준비해왔다. 여러 차례 시범 사업과 효과 분석을 거쳐 2019년 법령(도로교통법 시행규칙 제19조)이 개정되었다. 계도·홍보기간 2년을 거쳐 지난해 4월17일 본격 시행되었다.

안전속도 5030의 효과는 국내외에서 명백하게 입증되었다. 무엇보다, 사람이 덜 죽는다. 최근 안전벨트와 에어백 등 차량 내 안전장치가 보편화되면서 교통사고로 인한 ‘차내 사망자’ 수는 많이 줄어든 반면 ‘보행 중 사망자’ 수는 줄지 않는 게 우리나라 교통 당국의 고민거리였다. 5030 정책을 먼저 도입한 해외 사례를 보니 답은 ‘속도 하향’에 있었다. 속도가 5% 감소하면 부상 사고가 10%, 사망사고가 20% 감소했다(Göran Nilsson, 2004). 60㎞/h로 달리는 차량과 보행자가 충돌하면 10명 중 9명이 사망하지만, 차량 속도를 50㎞/h로 낮추면 5명만, 30㎞/h에서는 1명만 사망한다는 연구 결과도 있다.

한국에서 실제 적용해본 결과 같은 효과가 나타났다. 2017년 6월 부산 영도구, 2018년 12월 서울 종로구에서 시범 운영된 이후 해당 지역 보행 교통사고 사망자 수와 중상자 수가 각각 37.5%, 30.0% 감소했다. 지난해 4월 전국 시행에 들어가고 3개월 뒤 벌인 조사 분석에서도 5030 적용 지역 내 보행자 사망자가 16.7% 줄었다는 결과가 나왔다.

‘사람을 살리는’ 이런 효과가 분명한데도 윤석열 정부가 5030 정책을 일부 변경하겠다고 나선 이유는 뭘까? 인수위 측은 “국민들 편의를 위하여”라고 설명했다. “윤석열 정부의 기본 방향은 국민이 최대한 많은 자유를 누리고 최소한의 규제를 받게끔 하는 것이다. 국민들의 생활에 편리를 제공하는 국가와 사회를 만들겠다.”

이미 ‘탄력 운영’이 되고 있었다

인수위는 특히 ‘획일적 규제’의 비합리성을 강조했다. 박순애 정무사법행정분과 인수위원은 “안전속도 5030은 도로별 특성과 상황을 충분히 고려하지 못한 획일적 속도 규제라는 여론이 있어왔다. 보행자의 안전과 상관관계가 적은 구간에 대하여 제한속도를 60㎞/h로 높일 예정이다”라고 말했다.

그런데 60㎞/h는 원래도 가능했다. 5030 정책의 근거 법령인 도로교통법 시행규칙 제19조 1항에는 일반도로 제한속도 50㎞/h 규정과 함께 다음과 같은 단서조항도 붙어 있다. “다만, 시도 경찰청장이 원활한 소통을 위하여 특히 필요하다고 인정하여 지정한 노선 또는 구간에서는 매시 60킬로미터 이내.” 이 예외 허용에 따라 도시부 도로 가운데 일부 구간엔 이미 60㎞/h가 적용돼 있다. 지난 3월에는 한강을 가로지르는 교량 등 서울 시내 20개 도로의 제한속도가 대거 60㎞/h로 상향 조정된 바 있다.

일반도로의 제한속도는 시도 경찰청 교통안전시설 심의위원회에서 각 지자체 등과 논의해 심의·결정한다. 2019년 4월 발행된 ‘안전속도 5030 설계·운영 매뉴얼’은 인접 건물의 규모와 밀도, 횡단보도·버스정류장·교차로 수, 도로와 보도 폭, 보행량과 차량 교통량, 사고 자료, 교통약자 비중, 소음도 등 25가지 기초자료 조사 항목을 제시해놓았다. ‘안전속도 5030 협의체’에 참여한 한상진 서울대 환경대학원 교수는 “이 매뉴얼에 따라 이미 각 지역 실무 담당자들이 불합리한 구간을 바꿔나가고 있었고 앞으로도 차츰차츰 개선하려고 계획 중이었다”라고 말했다.

법령 개정도 필요 없고, 있던 절차와 규정대로 하면 이미 ‘탄력 운영’이 되고 있었다는 의미다. 그런 제도를 윤석열 인수위는 왜 다시금 탄력 운영하겠다고 재차 강조하며 인수위 단계에서부터 발표했을까? 인수위 관계자는 ‘방향성 설정’이라고 말했다. “규제를 푸는 데 대해 우려도 많으니까, 경찰이나 지자체에서 적극적으로 국민 편의를 위한 선택을 할 수 있도록 인수위 차원에서 장려하는 것이라고 이해하면 된다.”

윤석열 정부는 어린이보호구역의 30㎞/h 속도제한 규제도 일부 풀 계획이다. “어린이 교통사고 위험이 극히 낮고 교통정체가 가중되는 시간대에는 속도 상향이 필요한 것 아니냐”라는 지적에 따라 “간선도로에 있는 어린이보호구역의 경우 심야시간대 제한속도를 40~50㎞/h로 상향 조정하겠다”라고 밝혔다. 지난해 10월부터 전면 시행된 어린이보호구역 주정차 금지 규정도 일부 완화되기 시작했다. 경찰청은 3월24일 ‘스쿨존 탄력적 주정차 허용 가이드라인’을 마련해 17개 시도 경찰청과 자치경찰위원회에 보냈다. 오후 8시부터 다음 날 오전 8시까지는 어린이보호구역이라도 탄력적으로 주정차를 가능하도록 하는 내용이 담겨 있다.

이런 규제완화는 두 가지 점에서 문제가 제기된다. 첫째, 심야시간대라도 여전히 어린이 교통사고의 위험은 존재한다. 인수위는 2017년부터 최근 5년간 어린이보호구역 내에서 오후 8시부터 다음 날 오전 8시까지, 어린이 교통사고 발생 건수가 전체 시간대의 4.7%이며 사망자는 없었다고 밝혔다. 〈시사IN〉 확인 결과 이는 사실이 아니다. 2017년 10월8일 오후 9시경 부산시 주례동 주례여중 인근 어린이보호구역에서 만 6세 아동(남)이 횡단보도를 건너던 중 신호를 위반한 35세 남성 운전자의 승용차에 치여 사망했다. 지난해 8월30일 오전 7시50분에는 경북 경주시 동천동에서 초등 5학년 어린이가 개학 첫날 등굣길에서 신호를 위반한 25t 덤프트럭에 치여 목숨을 잃었다. 모두 인수위가 “어린이 보행 교통사고 위험이 극히 낮다”라고 말한 오후 8시~오전 8시 사이에 발생한 사고다.

어린이보호구역은 대개 주택가 등 보행자 통행량이 많은 지역에 지정되어 있다. 그곳을 지나는 차량 속도는 어린이뿐 아니라 주변을 지나는 모든 보행자, 주민들의 안전에도 영향을 미친다. ‘서울시 주야간 시간대 보행자 교통사고 심각도 요인 비교 분석(윤준호·이수기, 2019)’에 따르면 야간의 보행자 교통사고 심각도는 주간보다 1.2배 이상 높다. 밤에는 운전자와 보행자의 시인성(모양이나 색이 눈에 쉽게 띄는 성질)이 낮아져 중상 이상으로 크게 다치거나 사망할 확률이 낮보다 올라가기 때문이다. 거기에 차량 속도까지 올라가면 정지거리(브레이크를 밟았을 때 차가 멈추기까지 걸리는 시간)가 길어지고 운전자의 시야는 더 좁고 어두워진다(〈그림 1〉 참조).

둘째, 인수위는 간선도로 등 ‘큰 도로’ 위주로 어린이보호구역의 속도제한을 일부 완화하겠다고 밝혔다. 4~5차선 이상 넓은 도로에서 차량이 ‘비합리적으로’ 느리게 가야 하는 불편을 개선하겠다는 건데, 최근 어린이 보행 사망사고는 바로 그 큰 도로들이 만나는 교차로에서 그 수와 비율이 증가하고 있다. 지난해 3월18일 화물차에 치여 만 10세 여아가 숨진 인천시 신흥동 신광초등학교 앞 6차선 도로도 어린이보호구역이지만 제한속도가 50㎞/h였다. 어린이보호구역 또한 5030 구간과 마찬가지로 각 시도 경찰서장이 도로 상황에 따라 제한속도를 탄력 적용할 수 있기 때문이다. 신광초 앞 어린이보호구역은 사망사고가 난 다음에야 제한속도를 30㎞/h로 낮췄다. 윤석열 정부 방침에 따르면 이런 곳들도 ‘큰 도로’이기 때문에 다시 제한속도가 상향될 수 있다.

규제와 가중처벌에 대한 20대 남성의 평가

사실 어린이보호구역은 어린이나 보행 약자들의 안전을 위한 ‘최소한의 범위’이다. 어린이 보행 교통사고는 어린이보호구역 내보다 그 경계선 바깥에서 더 많이 발생한다(〈그림 2〉 참조). 한국의 현행 어린이보호구역 범위는 평균 100~150m에 불과한데 사고는 초등학교로부터 반경 거리 300~500m 구간에서 가장 많이 일어난다. 인수위는 어린이보호구역 속도제한의 시간대별 탄력 운영의 예로 미국의 사례를 들었는데, 미국은 학교를 기점으로 500m까지 어린이보호구역으로 지정하는 나라다.

과하다고 공격받는 ‘제한속도 30㎞/h’도 어린이 등 안전 약자가 입을 신체적·정신적 손실을 생각하면 사실 최소한의 안전장치에 가깝다. 2018년 3월 한국교통안전공단은 ‘속도별 자동차 대 보행자(인체모형) 충돌 실험’을 실시했다. 시속 30㎞, 50㎞, 60㎞로 달리는 자동차가 보행자 인체모형과 충돌할 때 발생하는 상해치를 비교했다. 각각의 속도에서 머리 상해치는 812, 2697, 4078, 중상 가능성은 15.4%, 72.7%, 92.6%로 높아졌다. 머리 상해치가 4000이 넘으면 사망 확률은 80% 이상이다. 충돌 속도가 높아지면 충돌에너지가 제곱으로 증가하고 보행자 머리가 자동차 후드나 앞면 유리와 2차 충돌할 확률도 높아진다(〈그림 3〉 참조).

이 실험은 성인 인체모형을 대상으로 했다. 키가 작고 몸무게가 가벼운 아동일 경우 피해는 더 커진다. 어린이보호구역 현황과 개선 방안을 연구한 변혜영 건축공간연구원 연구원은 현행 스쿨존 제한속도인 30㎞/h도 매우 빠른 속도라고 생각한다. 일부 시간대에 40~50㎞/h로 스쿨존 속도제한을 완화하겠다는 방침엔 당연히 비판적이다. “역으로, 시차제를 적용하겠다면 30㎞/h를 유지하면서 등하교 시간대에 오히려 20㎞/h로 하향 조정해야 한다고 본다.”

5030 구간이든 어린이보호구역이든 여건에 따라 유연한 운영이 필요한 경우는 분명 존재한다. 다만 실무자와 전문가들은 제도가 미처 자리 잡기 전 일관성이 흔들리면 정책의 취지가 흐려질까 봐 우려한다.

경남 지역 한 지자체에서 어린이보호구역 지정·관리 업무를 맡은 한 공무원은 심야시간대 스쿨존 주정차 금지에 대해서는 어느 정도 정책의 유연성을 살려도 좋다고 생각한다. 주민들 사이 스쿨존에 대한 반감이 너무 높아서 오히려 정책이 수용되는 데 역효과가 나기 때문이다. 하지만 그도 스쿨존 내 속도만은 일부 시간대라도 상향 조정이 ‘시기상조’라고 본다. “아직까지 도로 문화가 너무 차량 중심이고 속도 위주다. 보행자나 교통약자를 보호해야 한다는 인식이 어느 정도 광범위하게 안착이 된 다음이면 모를까, 벌써부터 그렇게 급하게 속도제한을 푸는 이유를 모르겠다.”

임재경 한국교통연구원 선임연구위원도 “스쿨존에 대한 인식이 이제 막 정착되기 시작하는 단계인데 벌써 예외 조항들이 자꾸 생기면 제도가 무력해지지 않을까 걱정이 된다”라고 말했다. “원래 안전한 거는 좀 불편하다. 불편해야 한다. 불편하지 않고 어떻게 안전할 수 있겠나.”

그 불편이라는 것도 객관적으로 따져보면 매우 미미한 수준이다. 경찰청 등에서 5030 정책의 타당성을 검토하기 위해 2018년 12월 전국 12개 도시에서 주행 실험을 한 결과, 60㎞/h에서 50㎞/h로 차량 속도를 낮춰 달렸을 때 운전자가 손해를 본 시간은 평균 2분이었다(평균 구간 길이 13.4㎞). 2019년 5월 부산에서 실시한 택시요금 변화 실험에서도 106원(1.1%) 증가에 그쳤다(평균 구간 길이 8.45㎞). 운전자의 불편, 그러니까 2분 혹은 100원의 손해와 맞바꾸는 것은 어린이 등 보행자의 더 높은 생존확률이다.

이 불편을 강하게 호소해 새 정부 정책에까지 반영시킨 이들은 누구일까? 운전대를 많이 잡는 운전자 연합 혹은 택시기사 단체 같은 곳일까? 인수위 측은 ‘청년층’이라고 밝혔다. 인수위 정무사법행정분과 한 관계자는 “(5030 구간과 어린이보호구역 규제완화는) 운전자들이 아닌 청년들이 제안한 정책이다. 가장 최근까지 학교를 다녔고 가장 학교(스쿨존) 실태를 잘 아는 청년들이 봐도 지나치게 획일적이고 쓸모없고 공정하지 않은 규제라고 본 거다. 이런 의견들이 대선 기간 때부터 청년보좌역들을 통해 모아져 ‘쇼츠(shorts)’ 공약으로 만들어졌고 인수위 차원에서도 그것을 국정 기조에 반영했다.”

실제 여론조사 결과에도 이런 현상이 나타난다. 지난해 8월 한국리서치는 ‘민식이법에 대한 인식 변화’ 여론조사를 벌였다(표본크기 1000명, 표본오차 95% 신뢰수준에서 ±3.1%). 민식이법으로 대표되는 어린이보호구역 내 규제와 가중처벌에 대해 20~30대 청년층이 가장 부정적으로 평가했다(〈그림 4〉 참조). 정확히는 청년층 가운데에서도 ‘20대 남성’이 그런 경향이 두드러졌다. ‘민식이법 시행 이후 사고 감소’ ‘어린이보호구역 속도위반 가중처벌’에 대한 의견을 묻는 문항에 다른 연령대·성별 집단과 달리 유일하게 ‘동의(찬성)하지 않는다’는 비율이 ‘동의(찬성)한다’는 비율보다 높았다. 20대 남자는 ‘어린이보호구역 내에서는 어디서든 어린이가 뛰어나올 수 있으므로 항상 주의하며 운전해야 한다’에 동의하지 않은 비율도 유일하게 10%를 넘었다(평균 4%). 보배드림·에펨코리아 등 2030 ‘남초’ 커뮤니티는 안전속도 5030이나 스쿨존 정책에 대한 비난과 조롱이 가장 거센 곳이기도 하다.

정치적으로 이용되는 보행자 안전 정책

‘평균’의 여론은 다르다. 한국리서치 여론조사 결과 응답자 10명 중 6명 이상이 ‘민식이법’과 어린이보호구역 내 과속 사고 시 가중처벌에 찬성했다. 제도 시행 전인 2020년 5월에 같은 주제로 조사했을 때보다 제도 시행 후에 긍정 평가 비율이 더 높아졌다. ‘안전속도 5030’에 대해서도 지난해 8월 한국교통안전공단이 온라인 인식조사를 벌인 결과 전체 응답자 9145명 중 62.5%가 정책에 찬성했다.

오는 7월12일부터는 도로교통법 개정안 시행으로 보행자 보호 의무가 더 강화된다. 보행자가 횡단보도 ‘횡단 중’이 아닌 ‘대기’ 시에도 차량이 일시 정지해야 한다. 우회전 후 만나는 횡단보도에서 사람이 안 보인다고 무작정 지나가면 안 되고, 신호등이 없는 횡단보도라도 일단 정지해 건너는 사람이 있는지 살펴야 한다. 도로 위에서 자동차뿐 아니라 걷는 사람도 주인이 되는 문화가 이제 막 시작되려던 참이었다. 윤석열 정부에서 이 흐름이 계속 이어질 수 있을까? 관련 분야의 한 전문가는 말했다. “새 정부에서 보행자 친화 도로 정책을 전 정권의 치적으로 생각해 공격하는 분위기도 없지 않은 것 같다. 제도를 일부 되돌리려는 모양새를 통해 젊은 남성층 등 지지층을 결집하는 효과도 있어 보인다. 보행자 안전을 위한 정책까지 정치적으로 이용되는 모습이 놀라울 따름이다.”

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